Gouvernance économique de l’Union européenne
par Alain Laurent, Maître de conférences de sciences économiques à l4université Pierre Mendès France
Compte rendu
Depuis la crise grecque, la gouvernance économique est au cœur des débats actuels sur l’Union européenne. Pour la première fois, on a envisagé le risque de défaut d’un Etat souverain de la zone euro ainsi que les risques de contagion qui pourraient l’accompagner. Cette crise a retenu d’autant plus d’attention que la réponse politique des l’ensemble des Etats membres de l’Union européenne a été particulièrement ambiguë. Le constat accablant du fait de la crise grecque est que l’euro ne va pas encore de soi puisqu’on a évoqué les risques d’éclatement de la zone euro.
La crise grecque a amené la Commission européenne à se saisir du thème de gouvernance économique en marge de la nouvelle stratégie qui doit remplacer la « stratégie » de Lisbonne. Les nouvelles propositions de la Commission ont été émises le 12 mai 2010 (cf. le document distribué).
La gouvernance recouvre l’ensemble des règles et des institutions qui permettent la coordination de l’action au niveau de l’Union européenne. Elle a au moins trois dimensions spécifiques. Premièrement, les règles et les institutions diffèrent selon le périmètre que l’on considère, comme l’Union à vingt-sept ou seulement la zone euro. Deuxièmement, la gouvernance européenne est multi-niveaux et pose la question des équilibres entre ces niveaux. Troisièmement, elle repose sur un certain dosage entre les règles et les incitations.
La méthode intergouvernementale pour la gouvernance de l’Union européenne et de la zone euro n’a pas produit d’effets probants. La « stratégie » de Lisbonne et les GOPE (Grandes orientations politiques et économiques) sont le fil conducteur de l’action communautaire en matière économique. A partir de là, chaque Etat membre établit le programme de stabilité et de convergence qui a pour but de situer l’évolution de ses finances publiques dans le cadre du Pacte de stabilité et de croissance.
Ces instruments de coordination n’ont pas été très efficaces. Par exemple, les objectifs ambitieux de la « stratégie » de Lisbonne sont loin d’avoir été atteints. On prévoyait pour 2010 une croissance de 3% tandis qu’au mieux on atteindra une croissance de 1 à 1,5%. Le taux d’emploi devait atteindre 70% en moyenne pour l’UE tandis que ce sera difficile d’atteindre 65%. Les GOPE, quant à elles, devaient guider les politiques macroéconomiques des Etats membres. Elles se sont avérées largement inopérantes.
On peut distinguer deux grandes raisons pour lesquelles les Etats ont aussi peu utilisé les éléments de gouvernance dont ils se sont dotés. Premièrement, les Etats ne se sont pas assez appropriés les objectifs communs. Ils ont accepté de participer au jeu global mais à condition que les objectifs communs correspondent, en réalité, à des objectifs nationaux. Deuxièmement, les Etats membres n’ont pas tiré les conséquences en termes de politique économique de leur appartenance à l’union monétaire, ni en termes de politiques budgétaires, ni en termes de réformes structurelles, comme pour rendre les marchés plus efficaces et pour augmenter la compétitivité économique.
Les règles communautaires en matière de gouvernance économiques ne paraissent pas assez crédibles. Prenons, par exemple, la règle budgétaire, issue du du Pacte de stabilité et de croissance, qui consiste à interdire de dépasser 3% du déficit budgétaire. Il s’agit de l’équilibre budgétaire à moyen terme car les déficits budgétaires successifs mettent en danger la stabilité de la zone euro. L’idée de l’équilibre budgétaire est de permettre au budget en période de récession de pouvoir jouer ce que les économistes appellent un rôle contracyclique ou « coussin amortisseur ». Cette règle n’est pas crédible parce qu’elle a été foulée aux pieds par les grands Etats en 2003 avec des déficits budgétaires excessifs. Pour préserver les apparences, on a essayé de réformer la Pacte de stabilité en 2005, mais en réalité cette réforme ne fait qu’accroître les moyens d’échapper à la discipline. La possibilité d’une amende pour les Etats ne semble pas crédible non plus… La crédibilité de la règle est également remise en question pas les tricheries des Etats concernant leurs véritables positions budgétaires.
Une règle de non renflouement n’est pas non plus très crédible. Il s’agit de la règle, selon laquelle les Etats membres ne sont pas responsables de la dette d’un autre Etat membre. La crise grecque a bien montré que cette clause de renflouement n’est pas sérieuse dans une zone commune, comme celle de l’euro. A la suite à la crise grecque, un Fonds européen de stabilisation a été créé. Il prévoit justement les mécanismes d’assistance aux Etats en difficulté de la zone euros.
Les insuffisances de la gouvernance économique de l’Union européenne sont d’autant plus apparentes que les règles communautaires sont en partie focalisées sur l’aspect budgétaire, mais il y a un grand nombre d’autres problèmes qui ne sont pas couverts pas la surveillance commune. Dans certains domaines, on a même laissé se développer des trajectoires divergentes en termes de compétitivité. Ces divergences macroéconomiques sont en partie liées à l’appartenance même à la zone euros : l’introduction de l’euro, la hausse de la demande intérieure, les déficits commerciaux creusés….
La crise grecque a fait évoluer la question de la gouvernance économique de l’Union européenne sous plusieurs aspects. Premièrement, et comme on l’a déjà évoqué, la Commission a saisi le thème de le la gouvernance économique. Malheureusement, les instruments proposés pas la Commission sont dans leur majorité ceux qui ont déjà été utilisés et qui n’ont pas donné de résultats probants. L’idée novatrice consiste à faire évaluer les projets de budgets nationaux par la Commission et l’Eurogroupe avant qu’ils soient votés par les Parlements.
Deuxièmement, la gouvernance a évolué dans son aspect financier suite à la crise financière. Il a été décidé, au niveau de l’Union européenne, d’une plus grande implication des instances européennes et notamment de la Banque centrale européenne pour tout ce qui touche à la stabilité financière. Dans cette logique, un conseil européen pour le risque systémique sera prochainement créé. Il aura pour mission de déceler les déséquilibres financiers. Il faudrait aussi mettre en avant le rôle joué par la BCE dans la gestion de la crise grecque, comme le rachat des titres de la dette publique.
Les crises se sont-elles avérées salvatrices pour la gouvernance économique ? La réponse à cette question est globalement positive. Mais il faut garder à l’esprit que ces crises ont beaucoup coûté en terme de cohésion au sein de l’Union européenne…
Réalisé par Katsiaryna Zhuk le 30 septembre 2010.
